由北韓看亞太安全

 

郭建中*

 

壹、前言

　　國際間進入後冷戰時期以來，發生戰爭的機率皆大幅下降，惟有中東及東北亞地區，無法從軍事對抗的體制中解脫，導致戰爭危機不斷。在美伊戰雲密佈之際，朝鮮半島重新起動「飛彈政治」、導致朝鮮半島危機升溫，進一步引發國際對亞太安全的關注。

　　從1993年北韓核武危機、1998年北韓試射大浦洞飛彈危機以來，南北韓關係一度因為金大中及金正日的南北高峰會談，似有轉圜，但隨著南北韓高峰會談爆出是南韓金援北韓的傑作之後，兩韓之間的和緩只是曇花一現而已。

　　自去年底開始，北韓利用美國部署美伊戰事之際，有計畫的重起「飛彈政治」及「核武政治」，先是驅逐了聯合國核子檢查人員；1月10日北韓進一步宣佈退出《禁止核武擴散條約》；接著在二月間，北韓米格戰機二十年來首次入侵南韓領空；並於2月13日表示「如遭挑釁，北韓的飛彈將能攻擊世界任何一個地方」；更甚之在2月24日，南韓總統盧武炫就職前一天，向日本海試射了地對海反艦飛彈；最新進展則是，在盧武炫就職後第一天，北韓重新啟動了位於寧邊的核反應爐。《紐約時報》2月26日的報導指出：美國副總統錢尼等鷹派認為，北韓不出幾年就可以每年生產大約六十枚小型核彈，很可能會賣到或走私到伊朗、伊拉克、敘利亞、利比亞等恐怖組織，情勢比伊拉克威脅更為嚴重。

　　《紐約時報》3月1日的報導更指出北韓的「挑釁行動」，是一種「危機 crisis」，美國高層官員, Lowell E. Jacoby,[1] 指出" 這是對美國在東北亞地區的利益最嚴重的挑戰。"

　　不論從美國防止全球核武擴散或亞太區域安全的角度來看，北韓的核生化武器與飛彈（NBC/M），仍是對亞太區域安全最直接的威脅。北韓的軍事力量，不僅對南韓、日本形成壓力，就是對美國在東北亞的利益，也同樣構成威脅。

　

貳、美伊戰事之際，北韓打飛彈牌之企圖

1. 突顯其主權、並企圖索取經濟利益

　　對被布希政府列入邪惡軸心的北韓政府，利用美伊戰事之際，打飛彈牌之企圖之一是主權的宣示、經濟利益的企圖索取。北韓深知其發展核武飛彈將造成東亞的不穩定，因此極力主張擁有核武是「主權國家不可剝奪的象徵」，並逕自宣佈退出「防止核武擴散條約」，試圖以此籌碼要脅美國、日本和南韓，其主要目的之一是主權的宣示、並欲藉此取得經援等利益，以維持其政權的延續。北韓在一九九四年柯林頓政府所處理的核武危機中，即嚐到甜頭，在與美國協商後，不但獲得六十億美元的援助，每年更可免費獲得五十萬噸的重油。[2]

2. 突顯其問題的國際性，巧妙提升其國際地位

　　北韓利用中東戰事緊張之際，有計畫的重起「飛彈政治」及「核武政治」逼迫在中東如火如荼調兵遣將的美國不得不加以重視。北韓政府甚至極力呼籲國際成員，必須共同給予美國壓力，使之儘早與北韓共同簽訂雙方互不侵犯條約，並且重新展開與北韓的協商管道來解決北韓有關核能發展的相關問題。美國表面上是採取強硬態度，甚至在準備伊拉克戰爭的同時也向東亞地區增兵，試圖通過巨大的外交和軍事壓力讓平壤放棄其強硬立場；但華府實際上也希望和平解決北韓的問題，並由聯合國介入。美國目前尚不願與北韓直接雙邊對話 (bilateral negotiation)，而希望納入亞太多國與北韓對話( multilateral umbrella) ，但北韓尚不願意納入亞太多國的對話機制，雙方因而僵持。在時機上，北韓巧妙利用中東的國際現勢緊張之際，將問題升高至國際層次，無形中提升其在國際地位的重要性。

3. 突顯其在東北亞的地位，及其和中國、俄羅斯三邊關係也有所改變

　　事實上，自從冷戰結束，中國進行經濟改革，俄、中於九○年代初期分別與南韓建交後，中國、俄羅斯與平壤關係已改變並日趨冷淡，中國、俄羅斯對北韓的影響力已不如從前。尤其是蘇聯瓦解後，俄羅斯已不再免費提供武器與糧援，莫斯科甚且多次表達修改「俄、朝共同防禦條約」的意圖。在與中國關係方面，中國雖然尚維持對北韓每年一至二億美金的援助，但由此次的事件看出，中國對北韓己經沒有如以往的影響力。

　

參、美國的立場

　　美國總統布希在2002年的反恐宣言中，明確指出北韓、伊朗和伊拉克三國為邪惡的軸心國（the axis of evil）。因此面對北韓重啟寧邊放射線實驗室中核子反應爐的反應，採取下列四點立場：

1）採取和以武力解決伊拉克的不同方式，希望透過和平談判的方式，迫使北韓停止核武發展。

2）但是在和平談判的前提是北韓必須先行放棄發展核武，並主動關閉已開啟的核子反應爐。

3）美國不接受北韓以停止核能發展來作為獲取經濟援助以及其他一切援助和補償的手段。

4）美國強調要求北韓關閉核子反應爐，並非只是北韓和美國之間的問題，而是整個國際社會所必須共同面對可能的潛在恐怖威脅。

　

肆、中共在北韓核武危機中的角色

　　美國布希總統在1月10日，打電話給江澤民希望中國能直接幫助解決，正在加溫中的北韓核武危機。根据The Nelson Report（1月10日，2003年），江澤民「沒有答應提供實質的幫助，反到布希答應不用武力攻擊北韓。」[3]

　　再者，美國國務卿鮑威爾在2月24日前訪北京，並與胡錦濤、唐家璇就北韓、伊拉克等問題舉行會談。鮑威爾此行顯然僅獲得有限的成功。因為事後根据中國大陸的報紙，北京建議美國與北韓談判—而不是同意如美國所希望的召開多邊會議。

　　事實上，在北韓事件上，中國與俄羅斯採取同樣「不直接介入」態度，強調美國、朝鮮之間應該雙邊、直接對話，顯然的，中國和俄羅斯拒絕美國提議透過多邊機制解決北韓核武問題有一定的共識。

　　一向被認為是北韓老大哥的中國，在此次北韓核武危機中，已數度表示自己對於北韓的影響力有限。有關中國在此事件的角色和影響力，美國和國內一些觀察家的看法是，中國不是「不為」，而是真的「無能」為也。在去年江澤民訪問美國時，中國的一些專家己告訴布希政府，「中國對北韓的實際影響力是有限的。」中國專家認為，「即使北韓在既成事實（fait accompli）上，宣佈他們是事實上（de factor）的核武國家」，那麼對此「中國的無力感和美國是一樣的」。The Nelson Report（1月10日，2003年）

　　國內的觀察家，也認為中國和北韓的關係有弱化的現象，對北韓的影響力是有限的，並列出一些案例。例如：去年九月底朝鮮民主主義人民共和國慶祝國慶時，中國卻違反歷史慣例地首次沒有派高級代表團訪問平壤；自去年以來，中國境內頻頻發生北韓難民進入外國機構避難的事件，而這些難民後來並沒有被遣返北韓，北京處理這些事件顯然讓平壤相當不滿；再者，中國警方拘留由北韓所任命的新義州經濟特區的首長，荷蘭籍的中國人楊斌。至今尚未釋放，此皆顯示中、朝間的矛盾關係。[4]

　　雖然不少專家認為中國對北韓的影響力不如以前，但不可否認中國乃是少數和北韓親近並尚有影響力的國家。美國為了追求反恐佈平衡，在這幾個月來已逐漸的調整其對中國強硬的政策，轉而以妥協或談判方式與中國來往，因為美國必需借重中國在亞太地區影響力、部署TMD；加上北韓飛彈問題，美國又不願意在美伊戰事之際與北韓真正撕破臉，讓美國疲於奔命，因此需要仰賴中國施壓或協調。

　　在這種態勢下，美國為了其亞太地區利益，對中國不再採取高姿態，改採懷柔、安撫手段！而北京又可能在反對TMD的力道上大為減弱，在這種情況下，如果華府與北京在這個利益點上找到共通平台，則會不會牽動台灣戰略位置的改變？會不會影響台北權益，值得關注。

　

伍、南韓的立場及對美國、中國、俄羅斯立場的回應

1、南韓政府原先希望藉由中國和俄羅斯對北韓的影響力，來解決朝鮮半島的核武危機。

2、2002年10月份的美、中領袖高峰會，江澤民明確指出表示支持美國禁止北韓核能發展的政策立場。但在面對2002年12月北韓重啟寧邊的核能設備時，中共並沒有採取立即嚴正的反對聲明，使得國際間對北韓的核武發展威脅產生高度關切。

3、俄羅斯總統普亭在面對北韓重新發展核能設備的態度和立場，不僅未出面加以干預和制止，反而要求美國必須先和北韓共同簽訂不以武力侵犯北韓的條約。

　　因此，南韓政府從上述國際事件發展的過程中瞭解，中國和俄羅斯在解決北韓問題上，所能發揮的影響力有限，主要還需視美國和北韓的關係發展而定。

　

南韓政府的回應

　　針對美國的立場，南韓政府認為由於美國的態度立場強硬，使得其扮演居中協調的角色和能力大打折扣，無法使北韓與美國重新坐回談判桌進行協商。

　　雖然如此，南韓新任總統盧武鉉上任前，已有充分的努力，提出了北韓、美國之間的調解方案，上任後更將積極的與美國總統布希進行會談以求達成共識。不過，南韓國內的輿論仍傾向支持禁止北韓發展核武，但是南韓政府目前卻仍無法提出有效限制北韓發展核武的政策。同時南韓新政府延續前任總統金大中的陽光政策，欲持續對北韓進行經貿合作與施予經濟援助，（KEDO韓半島能源開發機構）。但美國已拒絕資助KEDO中有關輸油管的建設計畫，以迫使南韓接受美國對北韓的政策。面對美國這方面的壓力，南韓政府仍然堅持獨立推動上述既定的經濟援助方案，因為南韓政府希望能夠以和平人道的方式來解決朝鮮半島的問題。

　　面對北韓的核武問題，南韓新政府認為此一問題不應僅限於北韓、美兩國之間的關係，而是需要透過北韓與周圍各個國家，諸如聯合國中五個常任理事國（美國、俄羅斯、中國、英國、法國），以及南北韓、日本、澳洲、歐盟等，構成5+5的多國協商共同體系，來進行多邊協商。

　　面對現今有關東北亞的國際形勢，南韓扮演著一個極為重要的角色，但它切入的面向是從和平人道的方式、經濟援助、及多國協商體系著手，而不是要和北韓硬碰硬，也不是完全屈服於美國的政策之下。

　

陸、台灣該有的警覺及省思

　　在北韓的核武事件上，台灣應該有的警覺及醒思，包括以下三個方面：

　　第一、如果美國真的想用和平的方法，解決北韓的危機，則美國會拉攏中國，以便對北韓施壓。如果是這種情形，則必須考量，華府與北京在北韓這個問題上的互動，會不會牽動台灣戰略位置的改變？會不會影響台北權益？

　　同樣的，如果中國想在此次事件中有所發揮，北京就必須要滿足平壤的一些要求。中國如犧牲自己，滿足平壤的要求，中國勢必將從美國的身上要到一些彌補，例如：北京可能會想辦法排除美國把核子保護傘擴及台灣；或要求美國應就軍售台灣事宜對北京讓步。

　　第二、如果美國是用武力解決北韓的問題。則表示美國不必太遷就中國，因此對我國的權利可能影響會較小。 但在經濟面，因為受到戰爭的波及，我國的經濟或多或少會受到影響。

　　我國更要注意的是，因為戰爭的因素造成成本的增加導致外資減少的影響。有報導說，包括美日與歐盟各國在內的外商已經開始自台灣撤資，轉往大陸發展。這些對台灣發展不利的因素，我國需要有因應的對策，特別是經濟深根的方面。[5]工商時報在3月4日也刊出，我國財政部將恢復推動對歐、美企業進行招商來台投資的政策。

　　第三、參考南韓的謹慎作風。南韓在此事件上，雖然強調是從和平人道、經濟援助的方面切入去化解問題。但事實上，在經濟面上，尤其是在貿易與投資上，南韓政府對北韓抱著非常謹慎的作風。根據資料顯示，雖然兩韓貿易始自1988年，但在2001年兩韓貿易總額僅達3億多美元，與兩岸2001貿易總額323億美金相較，相距甚大。

　　在投資方面，自金大中上台以來，南韓開放企業對北韓進行投資，然而迄今南韓對北韓的投資僅寥寥數億美元而已。[6]而反觀我國對大陸投資，根據我國中央銀行的資料已累積至556億美元。南韓對北韓在經濟上會這麼謹慎的原因，當然是考慮到朝鮮半島的政經因素及南韓的國家安全，南韓更不希望好不容易發展累積的經濟成果，因為北韓的因素而遭到損害。[7]南韓的這種考量是值得我國省思。