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             公民投票的類型            2011123

公民投票是人民的基本權利,以「直接民主」的方式,具體展現人民的共同意志。公民投票主要分為以下三種類型——  國際法層次、憲法層次與地方自治層次。

首先,就國際法的層次,公民投票常常牽涉到一個國家的主權獨立、國家存亡的問題。當代國際法強調領土的歸屬不是單純土地與財產的交易,而牽涉到領土住民的基本人權與生存福祉,因此有關領土住民的地位歸屬問題,必須根據住民的共同意志來決定。2011年南蘇丹人民在聯合國監督下,以公投獨立建國,是國際法層次公民投票的一個具體案例。同時,要強調的是國際法層次的公投權屬於全體國民,並不須要國內立法作為法源依據。

其次,憲法層次的公民投票是指制定或修改憲法的過程,必須得到全民的參與。因此,絕大多數的民主國家都規定制憲或修憲不但要得到國會多數的同意,也要得到公民投票多數選民的支持,才算正式通過。有些國家甚至在憲法中規定,透過公民投票修改全國性的法律或重要政策,也屬於憲法的層次。20113月埃及人民通過公投修憲,5月馬爾他則針對離婚合法化的議題進行公投,這些都算是憲法層次的公民投票。

最後,有關地方自治層次的公民投票,是指地方住民以公民投票的方式,針對專用於該地區的法律或公共政策進行表決。基本上,地方自治層次公民投票的法源基礎,主要來自於憲法或地方制度法的規定。20099月在澎湖舉行的博奕公投,是地方自治層次公投的一個實例。

《聯合國憲章》明確宣示人民自決原則,公民投票則是落實人民自決的民主利器。經由公民投票展現主權在民的意志,提升人民的政治參與意願,使重要公共政策符合民意,對民主政治的順利運作,有真大的幫助。今後我會就公民投票的三個類型,作進一步個別的說明。

 

國際法層次公投的實踐

以公民投票決定關於國家主權的變動—— 包括獨立、合併或領土的移轉等—— 的問題,屬於「國際法層次的公民投票」。在這個意義上,這個層次的公民投票,其法源來自於國際法的自決權、條約或國際組織的決議,而不是國內法。因此,沒有所謂「公投入憲」的問題。

當代國際法強調人民自決的原則,任何攸關領土住民的地位歸屬,必須依據住民的共同意志來決定。公民投票顯然是對歸屬不明的領土、非自治領地、託管地等土地上住民選擇獨立建國或國家歸屬,最適當、最民主的方式。這類的案例相當多,最早有1945年蒙古以公投脫離中國獨立,1956年起在聯合國監督下亞洲與非洲真多殖民地,透過公民投票分離獨立的案例相當普遍。

1990年代在中歐與東歐國家第三波民主化的過程中,因為前蘇聯與前南斯拉夫的加盟共和國,透過公投尋求主權獨立或脫離宗主國的統治,使國際法層次公民投票的實踐達到高峰。1999年亞洲的東帝汶與2011年非洲的南蘇丹,則是近期以公投獨立建國的實例。

另外,公民投票也可用來處理參加重大國際組織的議題,或者是牽涉到國家主權移轉的議題。在參加國際組織方面,2002年瑞士通過加入聯合國的公投,是最有代表性的案例。在國家主權移轉方面,主要是指歐洲整合的過程中,歐洲國家包括丹麥、愛爾蘭、法國、奧地利、芬蘭、瑞典等國,都是利用公民投票決定加入歐洲聯盟、或者接受歐元,或者通過歐盟憲法等。公民投票還有一個功能就是促成和平,1998年北愛爾蘭與愛爾蘭共和國分別舉行公民投票,通過「北愛爾蘭和平協議」,終止長達三十年的北愛衝突。

以上這些屬於國際法層次的公民投票,並沒有國內法的規定,而是由各國政府根據內外政治情勢的發展進行評估,選擇適當時機舉辦公民投票。

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