國民大會所為何事？

陳隆志

　　由於擴權收取「修憲租金」，為解決憲法問題而設的國民大會，現在自身成為憲法問題。依據「權能區分」、「五權憲法」所設計的國民大會，在動員戡亂時期臨時條款時代，主要用途是選舉總統、副總統，為蔣氏父子一再連任及不改選的萬年民代解決正當性問題，作獨裁政權抗拒民意的工具。總統直選後，國大代表失去省本多利的總統選舉權，開始運用其所獨佔壟斷的修憲權，要求擴權來維持自身的存在。尤其前一屆的國民大會，國民黨有超過四分之三的絕對優勢，乃「一黨修憲」，通過設置議長、定期集會、行使同意權等的規定，使國民大會由臨時機構改為常設機構，使原本六年才開會一次的原則，變成每年至少開會一次。本屆國大代表中，沒有一個政黨擁有超過四分之三的絕對多數，但是既然年年要開會，就要找事做，許多國代不分黨派都贊成擴張本身職權。因此，如何處理國民大會這個憲政亂源，成為這次修憲最重要的議題。

　　國會改革目前主要有二個方向。一個是廢除國大，另外一個是擴張國大職權變成兩院制。

　　反對廢除的人認為：廢除國大就是改變五權憲法的體制，等於制憲，會刺激中共，引起兩岸的緊張。而且國大代表也是民選的，不能輕言廢除。贊成廢除的人認為：國民大會最主要的修憲權，可以改由立法院及公民投票行使。其餘的權力如同意權，也沒有由專門機關行使的必要。台灣不大不小，實施有限度的直接民主並無困難。廢除國民大會可簡化政府組織及節省國家資源。

　　五院制的設計有先天上的缺陷，再加上國民大會這個難以定位的機構，難怪不斷製造憲法爭議。但是很多國大代表，不但不肯自廢武功，反而還要繼續擴權。

　　目前國民黨的方案，朝向「兩院制」。其理由是：立法院問政品質不佳，議事效率不好，另設一院可以避免濫權，也可反映多元的利益。

　　但是比較外國的經驗，實施兩院制國家的聯邦制或貴族傳統，在台灣都不存在。增加一院參與法案審議，會更加拖延議事。假使兩院對立，會大大減少國會的功能效率。兩院制顯然不可採。

　　基於目前的政治現實，廢國大或二院制都有困難。那麼，過渡時期應該如何？民進黨主張將國民大會代表全部改由政黨比例產生，以減少國代個人山頭、自利擴權的弊病，國民黨則主張局部的政黨比例代表制。

　　對改革國會的問題，應該向「新國會」的方向來思考：不是兩院制，也不是單純廢掉國民大會，而是將立法院與國民大會「有機合併」起來，創設有完整國會機能、有效率的「新國會」。此新國會具備完整的國會機能：包括人事同意權、法案審查權、預算審查權等的事前監督權力，以及包括彈劾權、調查權等的事後監督權力。如此，不但可解決長期以來的憲法爭議，結束立法院與國大之爭，而且可激發國民對新國會的認同與支持，開創憲政的新契機。今年四月十八日新世紀文教基金會舉行「九九憲改」研討會時，葉俊榮教授對「新國會」提出精闢的建議，很值得參考。

　　（作者是陳隆志新世紀文教基金會董事長）