國民大會徵收「修憲租金」

陳隆志

　　國民大會在今日開議，雖然執政黨及在野黨缺乏共識，但是修憲列車又要再次開動。

　　憲法是國家的根本大法，是人民的權利保障書，也是規範政治權力的基本根據，對人民生活福祉的影響很深遠。所以修憲不只是政治人物關心，一般人民尤其應該關心。

　　五十二年前在中國大陸、為中國廣大的人口與領土制定的「中華民國憲法」，強強搬來在小海島的台灣實施，顯然時空顛倒，水土不合，自早就應該制定一部以台灣為中心、適合台灣需要的新憲法。但是，談何容易？在長期戒嚴的白色恐怖威權統治時期，透過「動員勘亂時期臨時條款」的運作，「中華民國憲法」成為「消滅共匪、反攻大陸」的「神聖武器」，也成為國民黨在台灣為維持所謂的「法統」、實施一黨專制的方便藉口。

　　戒嚴法於一九八七年終止後，動員勘亂時期也於一九九一年五月一日正式結束。國民黨繼續堅持只能修憲不可制憲。一機關多階段、以議題切割的方式修憲，已成為動員勘亂時期臨時條款以後，四次修憲的模式。近十年來，已修改了四次憲法，現在又要修第五次。雖然解決了一些舊問題，但是也製造了一些新問題，真是功過參半。「頭痛醫頭，腳痛醫腳」，以政治權宜為重的修憲模式，欠缺整體性的全盤考量，產生不少憲政的亂象，使憲法切割零碎、尊嚴掃地，人民對憲法無法認同尊重，而許多憲法學者甚至哀嘆不知如何教授「中華民國憲法」這一個科目。

　　目前最嚴重的問題，是國民大會的權力隨著每次修憲愈來愈大，甚至有人想朝向兩院制的方向修改，使國大成為第二個國會，享有與立法院類似的立法及預算權。國大現有的權力已難以節制，如再繼續擴大，必將造成不堪想像的後果。

　　對國民大會每修憲一次就擴權一次的現象，有學者形容這是收取「修憲租」。換句話說，每當朝野要求國大代表進行修憲解決憲法問題時，國大代表就趁機要求擴張自己的權力。在強人威權的時代，「萬年國代」的權力，在強人威脅利誘下受到指使、節制。但當強人政治不再，政黨對黨員的約束力減弱，而國大又可自行定期開會時，若不及早謀求對策，未來國大的權力必將無法節制，而且為繼續徵收「修憲租」而不斷造勢修憲。

　　國民大會之所以能不斷進行收取「修憲租金」的行為，最主要的因素，在於它是獨佔壟斷的修憲機構，同時握有修憲的提案權及表決權，不受制度化制衡力量的約束。世界民主先進國家對修憲權的權力分配，若非將提案權與表決權分開屬於不同機構、主體，就是讓修憲機構的存在只是臨時性的，每次修完後就解散，或以公民投票的方式決定修憲案的最後取捨，以確保修憲成果符合民意。台灣目前的修憲程序，將提案權及表決權集中於單一常設的國民大會，讓它有全權決定政府組織權限劃分的權力，是問題的根源。這個程序必須改變，才能徹底解決國民大會趁修憲擴權的現象—例如，增加人民以公民投票（創制、複決）的方式，參與修憲的程序及決定。

　　（作者是陳隆志新世紀文教基金會董事長）