主題：04.單一選區兩票制與選舉制度改革（林繼文）

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作者：林繼文／中央研究院中山人文社會科學研究所

發表日期：1999/4/18
文章內容：
導論：回到歷史
1934年9月，台灣總督勒令停止「台灣議會設置請願運動」，為近代台灣第一個民主政治運動劃上句點。就在短短的8個月後(1935年1月)，總督府卻發佈地方自治改革相關法令，規定市會議員、街庄議員中半數由州知事選任，半數民選；州會議員半數由總督任命，半數由市會議員及街庄協議員間接選出。在選舉制度方面，引進當時行於日本的「中選舉區制」。根據「台灣州制施行令」第14條，州選舉採無記名一票制，投票對象為候選人；當選概以候選人得票高低判定之(同令第30條)。選舉區共劃分為台北州一區等21區，每區應選名額三至七人不等(中越榮二 1938: 523-524)。在市、街、庄議員方面，也是採取無記名一票制。市街庄議員的應選名額，在市會方面每市依人口比例由24至40人不等，街庄協議會則每區8至20人不等(井出季和太1937: 860)。
對於1935年11月22日所舉行的「第一回市會、街庄協議會員選舉」，《臺灣總督府警察沿革誌》有著這樣的記載：「11月3日(自治聯盟)台中支部…等四名候選人商定協調及當選之策，…但競選活動一開始誰也不遵守前述協定…」(台灣總督府 1939: 581-582)。結果是兩人落選，但如果四人選票均分，卻可能四席全上。在其他的選區，凡是有「地盤協定」且被遵守的，自治聯盟的表現就很好，反之產則生台中選區的問題(陳明通、林繼文 1998: 37-38)。
這種現象，在64年後的今天看來一點也不令人陌生。所謂「地盤協定」，正是台灣地方派系的生存基礎。在選舉中，各派系推出自己的候選人，每個派系的票源也集中於特定的鄉鎮。地方派系雖然根源於血緣及地緣，在台灣卻透過一次又一次的選舉而建制化，而且影響力並不隨著現代化的提升而稍減(黃德福 1994: 81)。反之，缺乏地盤的候選人或政黨則面臨強大的生存壓力，或因內部理念衝突而衰頹(例如新黨)，或因為協調失敗而蒙受不必要的損失(如1998年立委選舉的民進黨)。
有趣的是，今天實行於全台灣各級民意代表選舉的制度，和64年前的制度幾乎是相同的(除了選舉人資格的放寬)。 這種制度的當代名稱，是「複數選區單記非讓渡投票制」(single nontransferable vote under multi-member district system, 以下簡稱SNTV-MMD)。其定義已如名稱所示：每位選民只投一票給特定候選人，候選人所得的選票即使超過當選門檻也不可讓渡給其他候選人，得票最高的m名候選人取得m個席次，而m通常大於1。這種選舉制度看似平常，卻只有在日本和台灣被長期用於全國性的國會議員選舉。
我們很容易從此制的特徵，解釋發生在台灣及日本的特殊政治現象。由於只能投一票，選民所選擇的必是最能夠照顧其切身利益者。由於是多席次當選，當選的最低票數只佔選民總數的小部份。再因投票對象是候選人，且選票不能轉移，候選人只要固守地盤即可當選，而沒有和其他候選人合作的動機。這幾個特性相加，造成這樣的政治風貌：在選舉的場域，候選人的勝選關鍵在於鞏固少數人的特殊利益； 在立法機關，民意代表在乎的也是選民服務而非公共政策的辯論。因此，政黨紀律薄弱，立法機關的效能也不彰。
對於SNTV-MMD的諸項弊端，學界已多有議論且具一定的改革共識(謝復生 1992；王業立 1995)。政界對於選制改革的考量則受到現實政治發展的影響。1994年國民黨在台北市長選舉敗選後，即有黨政高層人士主張推行「單一選區兩票制」，以消弭現行制度的弊端(聯合報 1994年12月10日)。1995年國民黨再度在立委選舉中失利，幾乎失去國會多數席次。行政院長連戰乃公開倡議單一選區兩票制，但遭受在野黨的反對。中央選舉委員會於1996年6月提出妥協方案，提議將選區規模(district magnitude，即每一選區的應選名額)縮減到5以下，並引入兩票制。但1996年9月行政院卻說改革仍以單一選區為目標，只有在沒有共識的情況下才採用縮小選區規模的方案。對此，在野黨依然表示異議。(聯合報 1996年9月18日)。
1996年底各黨派為了化解重大政治爭議而召開國家發展會議，選舉制度改革也有了轉機。在新黨的抗議聲中，國民黨與民進黨達成了「選舉制度改革應朝單一選區兩票制努力」的共識。然而，對於究竟採取日本式的並立制或德國式的聯立制(下段將會界定)，兩黨沒有共識。
究竟什麼是單一選區兩票制？此一制度真的優於現制嗎？作為改革方案，兩票制有可能被接受嗎？以下，本文就分別回答這些問題。首先，我們界定單一選區兩票制，並指出並立制和聯立制的重大差異。其次，我們提出選舉制度改革的成功條件，在於制度的正當性及對政黨與在職者之可接受性。我們並透過學理分析及模擬(simulation)，對於現制及各種版本的單一選區兩票制是否滿足這些條件做出研判。最後，我們也根據同樣的標準，探討其他可能的選制改革方案。
單一選區兩票制與選制改革
國民黨之所以提倡單一選區兩票制，表面上的理由是呼應世界潮流。從表1看來，這種制度的確是1990年代新興民主國家的寵兒。然而，所謂單一選區兩票制的內涵卻是十分複雜的。這種制度是「混合制」(mixed systems)的次類型。根據Maurice Duverger的說法，混合制兼具多數代表制(majoritarian)與比例代表制的特徵(Duverger 1959: 108-110)。所謂單一選區兩票制，是以如下的方式來呈現這種特徵的(cf. Lancaster 1997: 2)：(1) 全國被劃分成若干單一議席選區與比例代表選區，(2)選民同時在單一議席選區及比例代表選區各投一票， (3) 國會議席的分配，須同時考慮單一選區與比例區的投票結果。
問題出在第三項條件。目前最常見的方式包括並立制與聯立制與兩種。
1. 並立制：這是一種最直接的議席分配法。選民在單一選區和比例代表區所投的兩票被分開計算，分別產生兩類的代表。在每個單一選區的最高票者獲選為議員，其餘席次則依據政黨在比例區的得票等比例分配。值得注意的是，在表1所列的7個並立制國家中，只有日本和亞塞拜然以單一選區制分配過半的國會議席。因此，將並立制的單一選區兩票制描繪成日本式的制度，並不恰當。
2. 聯立制：德國是此制的創始國，所以此制又被稱為德式選制。又因其目的在於修正單一選區制的缺陷，學界也稱之為「補正式制度」(corrective system)。以德國的聯邦眾議院(Bundestag)選舉為例，其施行程序為：選民將第一票投給某個經各區黨代表大會所提名的候選人，並將第二票投給某個政黨名單。 其次，依(得票超過5%之)各黨所得之第二票票數等比例分配其應得國會議席數，並以各單一選區得票最高者為當選人。如果某黨在單一選區獲勝者數少於其應得議席數，即以該黨在邦比例代表名單上之人士依排名補之。只有在罕見的情況下，才會發生某黨單一選區勝選人數超過應得席次數，而必須增加國會總席次的請況。
並立制和聯立制最大的不同，在於其等比例性(proportionality)。在聯立制之下，政黨席次以其所得第二票的數目等比例分配，因此基本上不會出現有大黨的得席率(seat share)高於得票率(vote share)的「不等比例」(disproportional)現象。 Arendt Lijphart 甚至主張德式的制度也是一種比例代表制(Lijphart 1984: 162)。並立制的等比例性則取決於兩項因素：(1)選民的兩票是否投給不同政黨，以及(2)單一選區在整個席次中所佔之比重。對小黨最不利(亦即不等比例性最強)的情況為小黨在區域代表與比例代表的得票皆低，而單一選區佔的議席比例也重。
等比例性是衡量選舉制度最常見的標準之一。等比例性越高，表示大黨越難獲得超額的席次，制度也越顯得公平。那麼，為什麼比例代表制沒有被所有國家採用？很顯然地，等比例性並非設計選舉制度時的唯一考慮。以台灣現行選舉制度的諸項弊端來看，至少應該顧及下列四項標準：
1. 選舉制度是否具有等比例性。
2. 選舉制度可以減低賄選。
3. 選舉制度是否可提升立法機關的政策形成能力。
4. 選舉制度是否能使憲政運作合理化。
這些問題並不完全取決於選舉制度，但都受選舉制度的影響。不過，這些標準都屬於規範性(normative)的。就算有選舉制度能滿足這些標準，也不見得會被採用。以台灣目前的政治生態而言，一個新制度如果明顯違背政黨和現任者的利益，是很難被接受的。 因此，單一選區兩票制或任何其他的制度要能取代現行制度，須能滿足三項條件：
1. 在公平性、防止賄選、提升立法效能及憲政運作等方面優於現制。
2. 能被主要政黨接受。
3. 能被大多數現任的立法者接受。
以下各節，乃針對這三項條件分別提出分析。比較的對象包括現行制度、國民黨版的單一選區兩票制，以及德國式制度。目的則在找出同時滿足這些條件的選舉制度。
選舉制度的評比：四項標準、三種制度
本節針對選舉制度在各項指標上的表現做比較。分析的方法，是根據制度的特性，進行演繹推理：如果政黨和候選人的目的都在於勝選，不同的制度最可能造成的結果為何？
【等比例性】
前節已經說明，德國式的單一選區兩票制(聯立制)就其等比例性而言，接近比例代表制。就並立制式的單一選區兩票制來看，其等比例性雖因諸多因素而有差別，但不可能比德國式的制度更強。更何況國民黨所提版本傾向將較多席次分配給區域代表，更減低其等比例性。我們在次節會提出具體的模擬，來支持這個論點。至於現行的SNTV-MMD，有學者將其視為「準比例表制」(semi-proportional representation)(Lijphart et al. 1986)。的確，就「議席-得票比」來看，大黨在SNTV-MMD下所獲得的超額議席並不多。但大黨在SNTV-MMD之下有更直接的獲利方法：透過配票、妥當提名及組織動員，大黨比小黨更容易獲得選票(Cox and Niou 1994; Cox 1996)。至於這些選票如何轉換成席次，是另一個問題。
總體來看，三項制度的等比例性依序為聯立制 ＞ SNTV-MMD ＞ 並立制。
【選舉制度與賄選】
台灣在現行選制下之所以賄選橫行，有諸多原因。除了非制度性的文化和政治背景外，主要因素有二。首先，選民投人不投黨，使候選人必須建立和選民的直接連帶，而金錢交換是最直接的手段。其次，當選門檻低(詳見次節)，降低了賄選成本。第三，由於多名額當選，導致選區內賄選人數眾多，也提高了查賄成本。從第一項原因來看，現行制度和兩種單一選區兩票制有著同樣的問題。一旦選票是投給候選人，而其得票高低又影響當選機率，部份候選人就有賄選的動機。
因此，問題的關鍵在於當選所需的安全票數。許多論者以為，採取單一選區制可以藉由提高當選門檻來降低賄選。這種觀點是錯誤的。我們可以證明，如果每個縣市的總應選名額和人口都不變，則採取完全的單一選區制將會降低每個選區的當選安全票數。 因此，如果當選門檻影響賄選成本，採取單一選區制有可能讓賄選更容易。 至於第三項因素，也要看總席次數目而定。如果全國總席次不變，又都用區域代表選出，單一選區制仍能導致賄選的惡化。
由此可知，賄選和選舉制度的關係取決於選區劃分。如果採取德國式的制度，單一選區的議席勢必比目前大幅減少，也最能降低賄選的機率。 如果並立制要達到同樣的效果，就必須大幅減少區域代表的席次。總體來看，三項制度的防賄效果依序為聯立制 ＞並立制≧SNTV-MMD。
【選舉制度與政策形成】
SNTV-MMD最為人詬病的地方之一，就是不利政策的討論與形成。在此種制度下，候選人只注重特定區域或族群的利益，當選後也重選區服務而輕立法問政(黃秀端 1994: 49-50)。因此，關乎社會國家長遠發展的公共政策，並非大多數立委所關切。即使有案待議，也每因偏狹的選區利益而造成立法品質不佳。
單一選區兩票制是否能改善這些請況，取決於兩大因素。第一，國會議員選票基礎的質量是否有變化？第二，政黨體制為何？第一項因素和賄選機率類似。除非選舉制度能改變立法者和特殊利益的關係，目前這種重選區而輕立法的問題依然存在。就第二項因素來看，許多人認為單一選區制能促成兩黨政治的發展(Duverger 1954: 217)，近而刺激公共政策辯論與形成。但這是就英美的經驗來看的。一般而言，影響政黨數目的因素還有社會分歧的結構。如果社會分歧複雜而嚴重，則不論選舉制度為何，都可能產生多黨制(謝復生 1992: 17)。 兩大黨制必須靠單一選區制和單純社會分歧的共同作用，才較可能產生。
就台灣目前的情形來看，國家認同主宰了其他的社會矛盾。因此，三黨並立的局面是相當穩定的。如果改採德國式的制度，其他小黨或有更大的生存空間，但並不能改變既有政治版圖(因為現有制度已經接近比例代表制)。如果採取以單一選區為主的並立制，新黨在大多數的選區會失去當選機會，但因其票源本來就集中在都會區，再加上比例代表的補救，整個損失也不會太大。
因此，問題在於何種制度較能改變議員問政的動機。很顯然地，德國式的制度在這方面較能導引以政黨為中心的政策辯論。即使因為多黨並立而增加決策成本，也因台灣並非內閣制(詳後)而不至於立即帶來政局動盪。如果要透過並立制來改善現狀，就須先妥善劃分選區。但兩黨制不見得就會因此而產生。總體來看，在政策形成的效用上也是聯立制 ＞並立制≧SNTV-MMD。
【選舉制度與憲政運作】
選舉制度的政治效應必須和憲政體制的設計配套來看。在純粹的內閣制國家，由於政府來自國會，選舉制度的影響力最顯著。台灣在1997年的憲改引入半總統制，剝奪了立法院對閣揆的同意權，但加入內閣制中的倒閣權和解散權。然而，此種設計卻因SNTV-MMD的兩項特徵而形同具文：競選成本極高，而現任落選率也極高。 對立法委員而言，倒閣成功換得的頂多是對其勝選幫助不大的政府重組，卻必須付出大筆競選經費，甚至可能落選。因此，現行選舉制度將使倒閣機制難以發揮效用，使憲政體制嚴重向總統擴權傾斜。
競選成本和連任率的問題都可透過比例代表制來改善。因此，德式選制遠較現制能促進憲政體制的合理運作。至於並立制，似乎不可能比現制問題更大，但也不比聯立制更佳。因此，選舉制度在憲政運作上的功效也是聯立制 ＞並立制≧SNTV-MMD。
各種改革方案的可行性
總結前節分析，聯立制在各項指標的表現都最佳，而現行制度除了等比例性外幾乎全無長處。那麼，選制改革是否就此有望了？問題的關鍵，在於主要政黨與政治領袖是否願意推動改革。 其關切所在，自然是各種方案對其勝選機率的增減。以下，我們分別就政黨及候選人分析之。
【政黨議席之模擬】
Rein Taagepera(1986)曾經根據數學原理提出能運用於多席次選舉的「立方法則」(cube law)，以預測政黨在不同得票率下的議席率。Steven Reed (1996)將之運用於日本，並發現其預測極準。其公式如下：
sK = vKn/[(vKn + (N-1)1-n(1-vK)n]，
其中 sK為K黨之議席率，vK為K黨之得票率，N 為有效政黨數目，V 為選民數，D 為選區數，M 為應選名額，n = (logV/logDM)1/M。我們可以運用此公式來計算各黨所能獲得的區域代表席次，再加上其所獲得的比例代表席次，就是其總席次。如果是德式制度，則直接以等比例值來計算其議席率。又因我們所討論的是兩票制，選民人數在各種制度下是相同的。由於不能確定選民是否具有分裂投票的傾向，我們暫時假定各黨在兩票所得的比率是相同的。
以台灣主要政黨在1998年選舉的得票率為準，結果如表2。 很明顯地，單一選區兩票制有利於國民黨，而民進黨和新黨只有在聯立制之下才不會蒙受損失。如果民進黨和國民黨對改革都具有否決權，似乎很難找到兩黨都能接受的方案。即使採取區域、比例各半的並立制，民進黨還是沒有理由接受。
【候選人勝選機率之模擬】
候選人所面臨的問題和政黨不同。比較單純的是，候選人所顧慮的只有不同選舉制度對其當選安全票數的影響。安全票數越高的制度越不容易被候選人接受。困難的是，對於安全票數的估計並沒有現成公式可以運用。因此，我們先運用歸納法，觀察1998年立委選舉所有當選者的得票狀況，以及各選區最低票當選者的狀況。結果如下表。
從上表可知，如果隨機詢問現任立委其當選票數或得票率，所得答案最可能是「三萬多票」，或「10%的選票」。當然，由於應選名額不同，這個答案並不能普遍適用所有的選區。不過，如果我們以平均應選名額5.8來計算，卻可發現一些有趣的現象。令m=5.8，則1/2m = 1/(2×5.8) = 0.09非常接近0.1。為什麼要用這個公式？Rokkan(1968)曾提出1/(m+n-1)這個公式來描繪勝選門檻(threshold of representation)，其中n是參選者數目。如果我們採取Duverger的著名假說(Reed 1990; Cox 1994)，令n=m+1，則此門檻可寫成1/(m+m+1-1) = 1/2m。此項公式的有效性還有另一項佐證：以1998年中位選民人數35032來計算，勝選的絕對門檻為35032×0.09 = 31529。這個數字和表3-2的中位得票數31913十分接近。
不過，1/2m是一個經驗門檻。候選人在考慮其勝選機率時，還須計算其「安全門檻」。經驗門檻所顯示的，是「當選所需的實際選票數」，安全門檻則表示「保證當選的最低票數」。在探討候選人如何看待選制改革時，我們要回答的問題是：單一選區制是否必然提高候選人的當選門檻？
針對此問題，我們提出這樣的命題：
【在國會區域議席總數不變的前提下，就經驗門檻而言，單一選區制對當選所需的實際票數沒有影響；但就安全門檻而言，單一選區制反而可能降低保證其當選的安全票數。因此，除非議席大幅減少，單一選區制不會提高候選人的當選門檻】
證明如下：
1. 經驗門檻。設某選區原有m個議席及V票，現將其等分為x個單一選區。若候選人在兩種情況下的經驗門檻相等，則V/2m = (V/x)/2 T x = m。因此，只要國會的區域議席總數減少，候選人的經驗門檻就會增加。
2. 安全門檻。在討論賄選成本時，我們曾提到安全門檻之公式為1/(m+1)。 因此，若將選區等分為x個單一選區而候選人安全門檻卻不變，V/(m+1) = (V/x)/2 T x = (m+1)/2。因此，當原有的議席數極大時，只要將其劃分為一半數目的單一選區，就可維持候選人的安全門檻。
以台灣來看，最典型的選區規模是6席。只要將這6席重劃為4個單一選區，候選人的安全門檻就不會提高。就全國來看，可將原有的29個選區168席區域立委劃分為98個單一議席選區，而不至於提高參選者的安全門檻。表2所提出的各種方案都能滿足這個條件。
總結：展望未來
「複數選區單記非讓渡投票制」在台灣已有六十多年的歷史，不但帶來明顯的弊端，更形塑了台灣特殊的政治文化。本文的主要目的，即在探討台灣立法委員選舉制度改革的可能性。檯面上的幾種方案，雖都被稱作「單一選區兩票制」，內涵卻十分不同。我們透過公平性、廉潔性、效能性、合理性等指標，衡量了這些方案的優劣，發現德國式的聯立制較佳。即使是並立式的單一選區兩票制，也在一定條件的配合下優於現制。然而，從可行性來看，卻沒有任何現存方案能同時滿足兩大黨的利益。 因此，只要政黨持續主導改革，最可能的結果就是滯留現狀。即使現任立委不一定因為改革而失利(如同前節的計算所顯示)，一些改革過程中的不確定性因子卻可能使其退卻。 這些因子包括選區劃分是否公平合理、對於改革機關的不信任(如立法院與國民大會的衝突)、了解各種選制差別的訊息成本、以及改革過程中的利益交換成本等。
然而，選制改革的前景果真如此悲觀嗎？情況不必然如此。最壞的結果，不過是回歸原狀而已。改革固然需要很大的工夫，但引進更壞的制度也不容易。問題的重點在於，朝野各界只把替代現制的方案侷限於單一選票兩票制，而忽略了其他上百種的選舉制度。我們就以施行於西班牙等國的連記法(包含全額連記法及限制連記法)為例說明之。
若能將現行制度改為連記法，最明顯的好處在於程序簡單。只要把選罷法第61條修改為：「選民投x票」(x大於1但不大於應選名額)即可，既不必重劃選區、調整議席數，也不必修憲。就其政治效應而言，最大的優點在於降低派系型、偏鋒型候選人的當選機率。換言之，只要某候選人能被多數選民排在第二、三順位，其當選機率即大於靠特殊利益而只被少數人排在第一順位的候選人。 能被大多數選民接受的候選人，一定是靠政見或形象。同理，賄選者的成本將大幅提高。這將有利於選舉風氣的淨化，以及以政策辯論為主的議會政治。就其等比例性而言，連記法比SNTV-MMD稍弱，但遠勝於單一選區(Lijphart 1986: 158)。 即使大黨的選民集中投票，小黨還是有一定的生存空間。同理可證，候選人在連記法下的當選門檻和現行制度不會差太多。當然，改成連記法最大的阻力將來自派系型的候選人。
論者當然可以提出其他的替代方案。 本文的重點並不在於支持特定制度，而是提出衡估選制改革的幾項準據。如果這些指標是周全的，我們就可針對更多的制度進行分析模擬。而替代方案越多，就越有可能找到能滿足各種條件的選舉制度。很明顯地，單一選區兩票制既非最佳的選擇，也非最可能的結果。
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